Prevention är kommunledningens uppgift: den lokala ledningens roll i positiv ungdomsutveckling

Inledning: lokalt ansvar för nästa generation

Ett samhälles framtid är rotad i dess barns och ungas välbefinnande. Att säkra deras positiva utveckling är ingen perifer uppgift utan en central skyldighet, och ingenstans mer än på lokal nivå. För den som står i spetsen för en kommun – borgmästaren, kommunstyrelsens ordförande, kommunalrådet, vilket ämbete landets system än ger den verkställande ledningen – innebär det ett särskilt ansvar. Prevention och ungas sunda utveckling är, i ordets enklaste mening, en fråga för högsta ledningen.

Internationellt erkända koncept som positiv ungdomsutveckling, och implementeringsstrategier byggda på dem som Communities That Care (CTC), erbjuder vetenskapligt grundade och praktiskt prövade ramverk för att möta det ansvaret. De vänder uppmärksamheten bort från enbart brister och mot ett systematiskt stärkande av skyddsfaktorer, färdigheter och stödjande miljöer.

Den här artikeln bygger på forskningen om positiv ungdomsutveckling och CTC (Catalano & Hawkins, 1996; Catalano m.fl., 2019; Kuklinski m.fl., 2021) och på vad som är känt om kommunalt självstyre och medborgerligt engagemang i Europa. Den undersöker kommunledningens centrala roll i att genomföra heltäckande preventionsstrategier. Hur kan lokalt ledarskap forma preventionen effektivt, och vilken roll spelar det folkvalda fullmäktige, förvaltningen och civilsamhället?

Positiv ungdomsutveckling och den sociala utvecklingsmodellen som kompass

För att fylla ledarrollen i preventionen effektivt behöver en ledare en klar förståelse av hur positiv utveckling kommer till stånd. Positiv ungdomsutveckling erbjuder en värdefull referensram. Den syftar inte bara till att skydda unga från risker utan till att aktivt främja deras utveckling. Fokus ligger på att bygga kompetens (social, emotionell, kognitiv), stärka självförtroende och en positiv identitet, främja starka band till familj, skola och lokalsamhälle, förankra prosociala värderingar och karaktär, och stödja ett positivt bidrag till samhället och till välbefinnandet (Lerner, 2000; Fernandes m.fl., 2021).

Den sociala utvecklingsmodellen ger en rimlig förklaring av de bakomliggande mekanismerna (Catalano & Hawkins, 1996, 2002). Den säger att unga lär sig beteendemönster, prosociala såväl som problematiska, i sina sociala miljöer: familj, skola, kamratgrupp och lokalsamhälle. Fyra faktorer är avgörande för det lärandet:

1. Möjligheter: finns det verkliga tillfällen till meningsfull delaktighet och samspel?
2. Färdigheter: har de unga den sociala och emotionella kompetens som krävs för att ta vara på tillfällena?
3. Bekräftelse: får de positiv återkoppling och förstärkning för sin delaktighet och sitt prosociala beteende?
4. Anknytning: växer starka sociala band till positiva vuxna och institutioner fram på den grunden?

När dessa processer fungerar väl utvecklar unga en anknytning till prosociala normer och värderingar, vilket i sin tur bidrar till sunt beteende och positiv utveckling. Om miljön i stället erbjuder möjligheter till problembeteende, och motsvarande färdigheter lärs in och bekräftas, bildas band till problematiska grupper och normer. Modellen gör därmed tydligt att prevention måste arbeta med alla fyra faktorerna för att främja positiv utveckling. För dem som bär ansvar lokalt ger den skälet till varför ett heltäckande arbetssätt som syftar till att forma stödjande miljöer är nödvändigt.

Kommunen

Kommunen – en stad, en landsbygdskommun, ett län eller distrikt, en stadsdel – är den naturliga plats där den sociala utvecklingsmodellens processer utspelar sig och där heltäckande preventionsstrategier som CTC måste förankras. Den är de ungas omedelbara livsmiljö, och den rymmer de avgörande strukturerna och resurserna. Över hela Europa är principen densamma även där de konstitutionella detaljerna skiljer sig. Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, ratificerad i Europarådets medlemsstater, definierar kommunal självstyrelse som ”the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population”, kommunernas rätt och förmåga att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse, och tillägger att offentliga uppgifter i allmänhet bör utövas av de myndigheter som står medborgaren närmast (Council of Europe, 1985, artiklarna 3 och 4).

Den exakta uppgiftsfördelningen varierar från land till land, men de områden som spelar roll för positiv ungdomsutveckling ligger nästan överallt helt eller till största delen hos kommunerna:

• att tillhandahålla och driva förskolor och skolor, eller åtminstone byggnaderna, skolskjutsarna och den vidare skolmiljön;
• den lagstadgade skyldigheten att stödja unga och familjer och skydda dem från skada, som utövas genom socialtjänstens barn- och familjeverksamhet;
• öppen fritidsverksamhet, idrottsanläggningar, kulturinstitutioner och bibliotek;
• en trygg livsmiljö, inklusive lokalt trygghetsarbete och, i många länder, en kommunal poliskår;
• bostäder, kollektivtrafik och det offentliga rummet.

Kommunledningen har till uppgift att styra och samordna dessa skiftande verksamheter så att de bidrar så väl som möjligt till ungas positiva utveckling. Det kräver ett perspektiv över förvaltningsgränserna och förmågan att bryta upp stuprör inom förvaltningen. Strategier som CTC, som vilar på en lokal kartläggning av riskfaktorer och skyddsfaktorer och kräver gemensam planering över förvaltningsgränserna, erbjuder en lämplig metodisk ram. Där kommunerna är organiserade i två nivåer spelar den övre nivån – regionen, provinsen, distriktet – ofta en viktig samordnande roll för kommunerna inom den, samlar övergripande uppgifter och utövar tillsyn.

Fullmäktige och dess nämnder: partner och vägvisare

Ambitiösa preventionsstrategier kan inte genomföras utan politisk uppbackning. Kommunledningen arbetar i gränssnittet mellan förvaltning och politik och måste därför aktivt mobilisera politiskt stöd.

Det centrala politiska organet är det folkvalda fullmäktige. Det beslutar om kommunens budget, antar föreskrifter och sätter de strategiska riktlinjerna. Dess samtycke är oundgängligt för att förankra och finansiera CTC, och i flera europeiska länder är ett formellt fullmäktigebeslut förutsättningen för att en kommun över huvud taget ska kunna delta. Här behöver man övertyga, och argumentet är gott: prevention är en lönsam investering i kommunens framtid (se Kuklinski m.fl., 2021, om CTC:s kostnads-nyttokvot).

Av särskild strategisk betydelse är den nämnd som ansvarar för barn och unga, vad den än kallas lokalt: en socialnämnd, en barn- och ungdomsnämnd, en utbildnings- och socialnämnd. I vissa länder är dess sammansättning ovanligt väl lämpad för prevention. Tysklands lagstadgade nämnd för barn- och ungdomsvård, Jugendhilfeausschuss, ger till exempel ideella utförare av ungdomsverksamhet röstberättigade platser vid sidan av förtroendevalda och tjänstemän, så att den offentliga och den ideella sidan av barn- och ungdomsverksamheten enligt lag planerar tillsammans. Överallt där det lokala systemet tillåter något liknande är denna nämnd den idealiska platsen för att bilda den lokala koalition som CTC behöver, och för att förvandla den lagstadgade planeringen av verksamheter för barn och unga till en databaserad, strategisk process i CTC:s mening. Kommunledningen bör aktivt stödja dess arbete och dra nytta av dess sakkunskap. Utmaningen är att hålla det politiska fokuset på preventionens långsiktiga mål, som också lönar sig ekonomiskt, trots ansträngda kommunala finanser och, på många håll, sjunkande valdeltagande i kommunalvalen.

Medborgerligt engagemang: den oumbärliga alliansen

Den tredje pelaren i en framgångsrik lokal preventionsstrategi är civilsamhället. Medborgerligt engagemang – invånarnas frivilliga insatser för det gemensamma – är långt mer än ett trevligt tillägg; det är en oumbärlig resurs och ett uttryck för en levande demokrati.

För den lokala ledningen betyder det att odla en kultur av erkännande och partnerskap:

• Människor som engagerar sig i föreningar, initiativ, ungdomsorganisationer och informella grannskapsnätverk erbjuder unga ett rikt utbud av möjligheter till delaktighet. Som mentorer, tränare eller initiativtagare till projekt bidrar de direkt till att förebyggande insatser genomförs.
• Civilsamhällets organisationer är viktiga partner i den lokala CTC-koalitionen. Deras sakkunskap, deras närhet till vardagen och deras nätverk är nödvändiga för en planering och implementering som svarar mot verkliga behov. Samverkan mellan offentliga verksamheter och ideella utförare är ett centralt element.
• Aktivt deltagande stärker tillit, nätverk och sammanhållning i kommunen, det sociala kapital som Putnam (2000) beskriver. Den sociala grunden är central för framgången för varje lokal strategi, preventionen inräknad.

Kommunledningens uppgift är att skapa goda förutsättningar för engagemang, att främja samverkan och att göra de frivilligas arbete synligt och värdesatt. Kommunala kontaktpunkter för frivilligarbete – frivilligcentraler och volontärbyråer – kan vara viktiga stödstrukturer.

Praktiska slutsatser för det lokala ledarskapet

Ur perspektivet ”prevention är kommunledningens uppgift” följer konkreta ledningsuppgifter:

• Gör prevention till en fråga för högsta ledningen – prioritera den synligt – och definiera den som en strategisk uppgift över förvaltningsgränserna.
• Ta aktivt initiativ till och led uppbyggnaden av ett brett partnerskap som omfattar förvaltningen, fullmäktige, ideella utförare, skolor, föreningar, näringslivet och engagerade invånare.
• Driv på införandet av systematisk lokal datainsamling om risk- och skyddsfaktorer – den lokala kartläggningen, i CTC ungdomsenkäten – och se till att resultaten utgör grunden för preventionsplaneringen, till exempel i den ansvariga nämnden.
• Verka för tillräcklig finansiering och bemanning av det förebyggande arbetet i kommunens budget, och säkra ytterligare finansiering där ert lands regelverk erbjuder den, vare sig från sjukförsäkringar, regionen eller nationella program.
• Arbeta för att de olika förvaltningarna – ungdom, skola, socialtjänst, hälsa, stadsbyggnad – samordnar sina åtgärder inom en integrerad preventionsstrategi.
• Odla en engagemangsvänlig kultur, sök aktivt samverkan med civilsamhället och erkänn de frivilligas arbete offentligt.
• Förstå prevention som en kontinuerlig process och sörj för att de strukturer och strategier som byggts upp förankras varaktigt, bortom enskilda mandatperioder.

Slutsats: ledarskap, samverkan och engagemang som nyckeln

Prevention och främjandet av ungas positiva utveckling är centrala kommunala uppgifter, och kommunledningen bär ett utomordentligt ansvar för att de lyckas. Den ledningsuppgiften kan bara lyckas i allians. Vetenskapligt grundade ramverk som positiv ungdomsutveckling och implementeringsstrategier som Communities That Care erbjuder värdefulla verktyg. Deras potential utvecklas bara i samspel med det europeiska kommunala självstyrets särskilda styrkor: en handlingskraftig kommun under politisk ledning, etablerade verksamheter för barn och unga och det medborgerliga engagemangets oumbärliga kraft. Det är den lokala ledningens uppgift att aktivt forma det samspelet, att smida partnerskap och att staka ut kursen mot en förebyggande, möjliggörande kommun – en investering som betalar sig mångfalt i lokalsamhällets framtid.