Preventie is een zaak van de burgemeester: de leidende rol van het lokale bestuur in positieve jeugdontwikkeling

Inleiding: lokale verantwoordelijkheid voor de volgende generatie

De toekomst van een samenleving wortelt in het welzijn van haar kinderen en jongeren. Hun positieve ontwikkeling veiligstellen is geen randtaak, maar een centrale verplichting, en nergens meer dan op lokaal niveau. Voor degene die aan het hoofd van een gemeente staat – de burgemeester, de politiek leider van de gemeenteraad, de voorzitter van het bestuurscollege, welk ambt het stelsel van een land ook de uitvoerende leiding geeft – schept dat een bijzondere verantwoordelijkheid. Preventie en de gezonde ontwikkeling van jongeren zijn, in de meest letterlijke zin, een zaak van de top.

Internationaal erkende concepten zoals positieve jeugdontwikkeling, en daarop gebouwde implementatiestrategieën zoals Communities That Care (CTC), bieden wetenschappelijk onderbouwde en in de praktijk beproefde kaders om die verantwoordelijkheid waar te maken. Zij verleggen de aandacht van louter tekorten naar het systematisch versterken van beschermende factoren, vaardigheden en ondersteunende omgevingen.

Dit artikel put uit het onderzoek naar positieve jeugdontwikkeling en CTC (Catalano & Hawkins, 1996; Catalano et al., 2019; Kuklinski et al., 2021) en uit wat bekend is over lokaal bestuur en burgerbetrokkenheid in Europa. Het onderzoekt de centrale rol van het hoofd van een gemeente bij het implementeren van omvattende preventiestrategieën. Hoe kan lokaal leiderschap preventie effectief vormgeven, en welke rol spelen de gekozen raad, de ambtelijke organisatie en het maatschappelijk middenveld?

Positieve jeugdontwikkeling en het Sociaal Ontwikkelingsmodel als kompas

Om de leidende rol in preventie effectief in te vullen, heeft een bestuurder een helder begrip nodig van hoe positieve ontwikkeling tot stand komt. Positieve jeugdontwikkeling biedt een waardevol referentiekader. Zij wil jongeren niet alleen beschermen tegen risico’s, maar hun ontwikkeling actief bevorderen. De nadruk ligt op het opbouwen van competentie (sociaal, emotioneel, cognitief), het versterken van zelfvertrouwen en een positieve identiteit, het bevorderen van sterke banden met gezin, school en gemeenschap, het verankeren van prosociale waarden en karakter, en het ondersteunen van een positieve bijdrage aan de samenleving en aan het welzijn (Lerner, 2000; Fernandes et al., 2021).

Het Sociaal Ontwikkelingsmodel biedt een plausibele verklaring van de onderliggende mechanismen (Catalano & Hawkins, 1996, 2002). Het stelt dat jongeren gedragspatronen, prosociale en problematische, aanleren in hun sociale omgevingen: gezin, school, vriendengroep en gemeenschap. Vier factoren zijn voor dat leren doorslaggevend:

1. Kansen: zijn er echte mogelijkheden voor betekenisvolle betrokkenheid en interactie?
2. Vaardigheden: beschikken jongeren over de sociale en emotionele competenties om die mogelijkheden te benutten?
3. Erkenning: krijgen zij positieve feedback en bekrachtiging voor hun betrokkenheid en prosociale gedrag?
4. Binding: groeien op die basis sterke sociale banden met positieve volwassenen en instellingen?

Wanneer deze processen goed verlopen, ontwikkelen jongeren een binding met prosociale normen en waarden, die op haar beurt bijdraagt aan gezond gedrag en een positieve ontwikkeling. Biedt de omgeving daarentegen kansen voor probleemgedrag, en worden de bijbehorende vaardigheden aangeleerd en erkend, dan ontstaan banden met problematische groepen en normen. Het model maakt zo duidelijk dat preventie op alle vier de factoren moet inwerken om een positieve ontwikkeling te bevorderen. Voor wie lokaal verantwoordelijkheid draagt, levert het de reden waarom een omvattende aanpak gericht op het vormgeven van ondersteunende omgevingen noodzakelijk is.

De gemeente

De gemeente – een stad, een plattelandsgemeente, een regio, een stadsdeel – is de natuurlijke plek waar de processen van het Sociaal Ontwikkelingsmodel zich afspelen en waar omvattende preventiestrategieën zoals CTC verankerd moeten worden. Zij is de directe leefomgeving van jongeren, en zij beschikt over de beslissende structuren en middelen. In heel Europa is het principe hetzelfde, ook waar het constitutionele detail verschilt. Het Europees Handvest inzake lokale autonomie, geratificeerd door de lidstaten van de Raad van Europa, definieert lokale autonomie als ‘the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population’ (het recht en het vermogen van lokale overheden om, binnen de grenzen van de wet, een wezenlijk deel van de openbare aangelegenheden onder eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren), en voegt eraan toe dat publieke verantwoordelijkheden in het algemeen moeten worden uitgeoefend door de overheden die het dichtst bij de burger staan (Council of Europe, 1985, artikelen 3 en 4).

De precieze taakverdeling verschilt van land tot land, maar de gebieden die ertoe doen voor positieve jeugdontwikkeling liggen vrijwel overal geheel of grotendeels bij het lokale bestuur:

• het aanbieden en beheren van kinderopvang en scholen, of ten minste van de gebouwen, het leerlingenvervoer en de bredere schoolomgeving;
• de wettelijke plicht om jongeren en gezinnen te ondersteunen en tegen schade te beschermen, uitgeoefend via de jeugdhulp en de gezinsvoorzieningen;
• jongerenwerk, sportvoorzieningen, culturele instellingen en bibliotheken;
• een veilige leefomgeving, met inbegrip van de openbare veiligheid en, in veel landen, een gemeentelijke politie;
• wonen, vervoer en openbare ruimte.

Het hoofd van de gemeente heeft de taak deze uiteenlopende voorzieningen zo te sturen en te coördineren dat zij zo goed mogelijk bijdragen aan de positieve ontwikkeling van jongeren. Dat vraagt een blik over afdelingen heen en het vermogen om de verkokering binnen de ambtelijke organisatie te doorbreken. Strategieën zoals CTC, die berusten op een lokale inventarisatie van risicofactoren en beschermende factoren en gezamenlijke planning over afdelingsgrenzen heen vereisen, bieden daarvoor een passend methodisch kader. Waar een tweelagig stelsel bestaat, speelt de hogere laag – de regio, de provincie, het district – vaak een belangrijke coördinerende rol voor de gemeenten erbinnen, doordat zij bovenlokale taken bundelt en toezicht uitoefent.

De raad en zijn commissies: partners en wegbereiders

Ambitieuze preventiestrategieën zijn niet uitvoerbaar zonder politieke rugdekking. Het hoofd van de gemeente werkt op het snijvlak van bestuur en politiek en moet daarom actief politieke steun mobiliseren.

Het centrale politieke orgaan is de gekozen gemeenteraad. Die stelt de gemeentebegroting en de verordeningen vast en bepaalt de strategische kaders. Zijn instemming is onmisbaar om CTC te verankeren en te financieren, en in verschillende Europese landen is een formeel raadsbesluit de voorwaarde om als gemeente überhaupt mee te doen. Daar is overtuigingskracht nodig, en het argument is sterk: preventie is een lonende investering in de toekomst van de gemeente (zie Kuklinski et al., 2021, over de baten-kostenverhouding van CTC).

Van bijzonder strategisch belang is de raadscommissie die verantwoordelijk is voor kinderen en jongeren, hoe die lokaal ook heet: een commissie jeugd, een commissie jeugdhulp, een commissie onderwijs en sociale zaken. In sommige landen is haar samenstelling ongewoon geschikt voor preventie. De Duitse wettelijke jeugdhulpcommissie bijvoorbeeld geeft particuliere aanbieders van jeugdhulp stemgerechtigde zetels naast raadsleden en ambtenaren, zodat de publieke en de particuliere kant van de jeugdvoorzieningen krachtens de wet samen plannen. Overal waar het lokale stelsel iets vergelijkbaars toelaat, is deze commissie de ideale plek om de lokale coalitie te vormen die CTC nodig heeft, en om de wettelijke planning van jeugdvoorzieningen om te vormen tot een datagestuurd, strategisch proces in de zin van CTC. Het hoofd van de gemeente hoort haar werk actief te steunen en van haar deskundigheid gebruik te maken. De uitdaging is om de politieke aandacht bij de langetermijndoelen van preventie te houden, die zich ook financieel terugbetalen, ondanks krappe gemeentefinanciën en, op veel plaatsen, een dalende opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen.

Burgerbetrokkenheid: het onmisbare bondgenootschap

De derde pijler van een geslaagde lokale preventiestrategie is het maatschappelijk middenveld. Burgerbetrokkenheid – het vrijwillige, op het algemeen belang gerichte handelen van bewoners – is veel meer dan een aardige extra; zij is een onmisbare hulpbron en een uiting van een levende democratie.

Voor lokaal leiderschap betekent dit het cultiveren van een cultuur van erkenning en partnerschap:

• Mensen die actief zijn in verenigingen, initiatieven, jongerenorganisaties en informele buurtnetwerken bieden jongeren een schat aan kansen op betrokkenheid. Als mentor, trainer of projectbegeleider dragen zij direct bij aan de uitvoering van preventiemaatregelen.
• Maatschappelijke organisaties zijn belangrijke partners in de lokale CTC-coalitie. Hun deskundigheid, hun nabijheid tot het dagelijks leven en hun netwerken zijn onmisbaar voor planning en uitvoering die bij de werkelijke behoefte passen. Samenwerking tussen publieke voorzieningen en particuliere aanbieders is een centraal element.
• Actieve participatie versterkt vertrouwen, netwerken en samenhang in de gemeente, het sociaal kapitaal dat Putnam (2000) beschreef. Dit sociale fundament is centraal voor het slagen van elke lokale strategie, preventie inbegrepen.

De taak van het hoofd van de gemeente is goede voorwaarden voor betrokkenheid te scheppen, samenwerking te bevorderen en het werk van vrijwilligers zichtbaar en gewaardeerd te maken. Gemeentelijke steunpunten voor vrijwilligerswerk (vrijwilligerscentrales en -bureaus) kunnen belangrijke ondersteunende structuren zijn.

Praktische implicaties voor lokaal leiderschap

Vanuit het perspectief ‘preventie is een zaak van de burgemeester’ volgen concrete leiderschapstaken:

• Verklaar preventie tot zaak van de top – geef haar zichtbaar prioriteit – en definieer haar als strategische taak over afdelingen heen.
• Neem actief het initiatief tot en begeleid de opbouw van een breed partnerschap dat de ambtelijke organisatie, de raad, particuliere aanbieders, scholen, verenigingen, het bedrijfsleven en betrokken bewoners omvat.
• Zet de invoering van systematische lokale dataverzameling over risico- en beschermende factoren door – de lokale inventarisatie, in CTC de jongerenenquête – en zorg dat de resultaten de basis vormen voor de preventieplanning, bijvoorbeeld in de betreffende raadscommissie.
• Dring aan op toereikende financiering en bemensing van het preventiewerk in de gemeentebegroting, en zorg voor aanvullende financiering waar het wettelijk kader in uw land daarin voorziet, van zorgverzekeraars, de provincie of nationale programma’s.
• Werk ernaartoe dat de verschillende afdelingen – jeugd, onderwijs, sociale zaken, gezondheid, ruimtelijke ordening – hun maatregelen op elkaar afstemmen binnen een geïntegreerde preventiestrategie.
• Cultiveer een cultuur die betrokkenheid aanmoedigt, zoek actief de samenwerking met het maatschappelijk middenveld en erken het werk van vrijwilligers publiekelijk.
• Zie preventie als een doorlopend proces en zorg voor de blijvende verankering van de opgebouwde structuren en strategieën, over afzonderlijke bestuursperioden heen.

Conclusie: leiderschap, samenwerking en betrokkenheid als sleutel

Preventie en het bevorderen van de positieve ontwikkeling van jongeren zijn centrale lokale taken, en het hoofd van de gemeente draagt een uitzonderlijke verantwoordelijkheid voor hun slagen. Die leiderschapstaak kan alleen in bondgenootschap slagen. Wetenschappelijk onderbouwde kaders zoals positieve jeugdontwikkeling en implementatiestrategieën zoals Communities That Care bieden waardevolle instrumenten. Hun potentieel ontvouwt zich pas in samenspel met de bijzondere sterke punten van het Europese lokale bestuur: een gemeente die onder politieke leiding kan handelen, gevestigde voorzieningen voor kinderen en jongeren, en de onmisbare kracht van burgerbetrokkenheid. Het is de taak van het lokale leiderschap om dat samenspel actief vorm te geven, partnerschappen te smeden en de koers uit te zetten naar een preventieve, kansen scheppende gemeente – een investering die zich in de toekomst van de gemeenschap vele malen terugbetaalt.