Profilaktyka to zadanie burmistrza: przywódcza rola samorządu lokalnego w pozytywnym rozwoju młodzieży

Wprowadzenie: lokalna odpowiedzialność za następne pokolenie

Przyszłość społeczeństwa zakorzeniona jest w dobrostanie jego dzieci i młodzieży. Zapewnienie im pozytywnego rozwoju nie jest zadaniem pobocznym, lecz centralnym obowiązkiem, i nigdzie nie widać tego wyraźniej niż na poziomie lokalnym. Dla osoby stojącej na czele gminy – burmistrza, przewodniczącego rady, przewodniczącego zarządu czy innego urzędu, któremu ustrój danego kraju powierza kierowanie władzą wykonawczą – rodzi to szczególną odpowiedzialność. Profilaktyka i zdrowy rozwój młodych ludzi są, w najprostszym sensie, sprawą najwyższego szczebla.

Uznane na świecie koncepcje, takie jak pozytywny rozwój młodzieży, oraz zbudowane na nich strategie wdrożeniowe, takie jak Communities That Care (CTC), oferują naukowo ugruntowane i sprawdzone w praktyce ramy wypełniania tej odpowiedzialności. Przenoszą uwagę z samych deficytów na systematyczne wzmacnianie czynników chroniących, umiejętności i wspierającego otoczenia.

Ten artykuł czerpie z badań nad pozytywnym rozwojem młodzieży i CTC (Catalano i Hawkins, 1996; Catalano i in., 2019; Kuklinski i in., 2021) oraz z wiedzy o samorządzie lokalnym i zaangażowaniu obywatelskim w Europie. Analizuje centralną rolę osoby kierującej samorządem we wdrażaniu kompleksowych strategii profilaktycznych. Jak lokalne przywództwo może skutecznie kształtować profilaktykę i jaką rolę odgrywają wybieralna rada, administracja i społeczeństwo obywatelskie?

Pozytywny rozwój młodzieży i Model Rozwoju Społecznego jako kompas

Aby skutecznie wypełniać rolę przywódczą w profilaktyce, osoba przewodząca musi jasno rozumieć, jak dochodzi do pozytywnego rozwoju. Pozytywny rozwój młodzieży daje cenne ramy odniesienia. Jego celem jest nie tylko ochrona młodych ludzi przed ryzykiem, lecz aktywne wspieranie ich rozwoju. W centrum uwagi jest budowanie kompetencji (społecznych, emocjonalnych, poznawczych), wzmacnianie pewności siebie i pozytywnej tożsamości, wspieranie silnych więzi z rodziną, szkołą i społecznością, utrwalanie wartości prospołecznych i charakteru oraz wspieranie pozytywnego wkładu w społeczeństwo i dobrostan (Lerner, 2000; Fernandes i in., 2021).

Model Rozwoju Społecznego oferuje wiarygodne wyjaśnienie mechanizmów leżących u ich podstaw (Catalano i Hawkins, 1996, 2002). Głosi on, że młodzi ludzie uczą się wzorców zachowania, zarówno prospołecznych, jak i problemowych, w swoich środowiskach społecznych: rodzinie, szkole, grupie rówieśniczej i społeczności. Dla tego uczenia się decydujące są cztery czynniki:

1. Możliwości: czy istnieją realne szanse na znaczące zaangażowanie i interakcję?
2. Umiejętności: czy młodzi ludzie mają kompetencje społeczne i emocjonalne, by z tych szans skorzystać?
3. Uznanie: czy otrzymują pozytywną informację zwrotną i wzmocnienie za swoje zaangażowanie i zachowania prospołeczne?
4. Więź: czy na tej podstawie powstają silne więzi społeczne z pozytywnymi dorosłymi i instytucjami?

Kiedy te procesy przebiegają dobrze, młodzi ludzie rozwijają więź z normami i wartościami prospołecznymi, co z kolei przyczynia się do zdrowego zachowania i pozytywnego rozwoju. Jeśli natomiast środowisko oferuje możliwości zachowań problemowych, a odpowiednie umiejętności są przyswajane i nagradzane uznaniem, powstają więzi z grupami i normami problemowymi. Model pokazuje więc jasno, że profilaktyka musi oddziaływać na wszystkie cztery czynniki, by wspierać pozytywny rozwój. Tym, którzy ponoszą odpowiedzialność na poziomie lokalnym, dostarcza uzasadnienia, dlaczego potrzebne jest kompleksowe podejście nastawione na kształtowanie wspierającego otoczenia.

Gmina

Gmina – miasto, gmina wiejska, powiat, dzielnica miasta – jest naturalnym miejscem, w którym rozgrywają się procesy Modelu Rozwoju Społecznego i w którym muszą być osadzone kompleksowe strategie profilaktyczne, takie jak CTC. Jest bezpośrednią przestrzenią życia młodych ludzi i dysponuje decydującymi strukturami i zasobami. W całej Europie zasada jest ta sama, nawet tam, gdzie różnią się szczegóły ustrojowe. Europejska Karta Samorządu Lokalnego, ratyfikowana w państwach członkowskich Rady Europy, definiuje samorząd lokalny jako „prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców” i dodaje, że odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić generalnie te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli (Council of Europe, 1985, art. 3 i 4).

Dokładny podział zadań różni się między krajami, ale obszary istotne dla pozytywnego rozwoju młodzieży niemal wszędzie leżą w całości lub w większości po stronie samorządu lokalnego:

• zapewnienie i prowadzenie placówek wczesnej edukacji i szkół albo przynajmniej budynków, dowozu i szerszego otoczenia szkoły;
• ustawowy obowiązek wspierania młodych ludzi i rodzin oraz ochrony ich przed krzywdą, realizowany przez służby ds. dzieci i rodziny;
• otwarta praca z młodzieżą, obiekty sportowe, instytucje kultury i biblioteki;
• bezpieczne środowisko życia, w tym bezpieczeństwo publiczne i, w wielu krajach, straż gminna lub miejska;
• mieszkalnictwo, transport i przestrzeń publiczna.

Osoba kierująca gminą ma za zadanie sterować tymi różnorodnymi usługami i koordynować je tak, by jak najlepiej przyczyniały się do pozytywnego rozwoju młodych ludzi. Wymaga to perspektywy ponad wydziałami i zdolności do przełamywania silosów w administracji. Strategie takie jak CTC, które lokalnie inwentaryzują czynniki ryzyka i czynniki chroniące i wymagają wspólnego planowania ponad granicami wydziałów, dają odpowiednie ramy metodyczne. Tam, gdzie istnieje system dwuszczeblowy, wyższy szczebel – powiat, prowincja, okręg – często odgrywa ważną rolę koordynacyjną wobec gmin w jego obrębie, skupiając zadania wyższego rzędu i sprawując nadzór.

Rada i jej komisje: partnerzy i przewodnicy

Ambitnych strategii profilaktycznych nie da się wdrożyć bez zaplecza politycznego. Osoba kierująca gminą pracuje na styku administracji i polityki i musi zatem aktywnie mobilizować poparcie polityczne.

Centralnym organem politycznym jest wybieralna rada. Decyduje o budżecie gminy, uchwala akty prawa miejscowego i wyznacza wytyczne strategiczne. Jej zgoda jest niezbędna do umocowania i sfinansowania CTC, a w kilku krajach europejskich formalna uchwała rady jest warunkiem, by gmina w ogóle mogła wziąć udział. Potrzebne jest tu przekonywanie, a argument jest dobry: profilaktyka to opłacalna inwestycja w przyszłość gminy (zob. Kuklinski i in., 2021, o stosunku korzyści do kosztów CTC).

Szczególne znaczenie strategiczne ma komisja rady odpowiedzialna za dzieci i młodzież, jakkolwiek nazywa się ona lokalnie: komisja ds. dzieci, komisja ds. pomocy dzieciom i młodzieży, komisja edukacji i spraw społecznych. W niektórych krajach jej skład jest wyjątkowo dobrze dopasowany do profilaktyki. Niemiecka ustawowa komisja ds. pomocy dzieciom i młodzieży przyznaje na przykład niepublicznym podmiotom pracującym z młodzieżą miejsca z prawem głosu obok radnych i urzędników, tak że publiczna i niepubliczna strona usług dla dzieci planują wspólnie z mocy ustawy. Wszędzie tam, gdzie lokalny system pozwala na coś podobnego, komisja ta jest idealnym miejscem do uformowania lokalnej koalicji, której CTC potrzebuje, i do przekształcenia ustawowego planowania usług dla dzieci w oparty na danych, strategiczny proces w rozumieniu CTC. Osoba kierująca gminą powinna aktywnie wspierać jej pracę i korzystać z jej wiedzy. Wyzwaniem jest utrzymanie politycznej uwagi na długoterminowych celach profilaktyki, które zwracają się także finansowo, mimo napiętych finansów gminnych i, w wielu miejscach, spadającej frekwencji w wyborach lokalnych.

Zaangażowanie obywatelskie: niezbędny sojusz

Trzecim filarem udanej lokalnej strategii profilaktycznej jest społeczeństwo obywatelskie. Zaangażowanie obywatelskie – dobrowolne działanie mieszkańców w duchu dobra wspólnego – to znacznie więcej niż miły dodatek; to niezbędny zasób i wyraz żywej demokracji.

Dla lokalnego przywództwa oznacza to pielęgnowanie kultury uznania i partnerstwa:

• Osoby zaangażowane w klubach, inicjatywach, organizacjach młodzieżowych i nieformalnych sieciach sąsiedzkich oferują młodym ludziom bogactwo możliwości zaangażowania. Jako mentorzy, trenerzy czy opiekunowie projektów bezpośrednio przyczyniają się do realizacji działań profilaktycznych.
• Organizacje społeczeństwa obywatelskiego są ważnymi partnerami w lokalnej koalicji CTC. Ich wiedza fachowa, bliskość codziennego życia i sieci kontaktów są niezbędne do planowania i wdrażania odpowiadających rzeczywistym potrzebom. Współpraca między służbami publicznymi a podmiotami niepublicznymi jest elementem kluczowym.
• Aktywna partycypacja wzmacnia zaufanie, sieci i spójność w gminie, kapitał społeczny opisany przez Putnama (2000). Ten społeczny fundament ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia każdej lokalnej strategii, profilaktyki nie wyłączając.

Zadaniem osoby kierującej gminą jest stworzenie dobrych warunków do zaangażowania, wspieranie współpracy oraz uwidacznianie i docenianie pracy wolontariuszy. Gminne punkty kontaktowe ds. wolontariatu – centra i agencje wolontariatu – mogą być ważnymi strukturami wsparcia.

Praktyczne implikacje dla lokalnego przywództwa

Z perspektywy „profilaktyka to zadanie burmistrza” wynikają konkretne zadania przywódcze:

• Ogłoś profilaktykę sprawą najwyższego szczebla – nadaj jej widoczny priorytet – i zdefiniuj ją jako zadanie strategiczne obejmujące wszystkie wydziały.
• Aktywnie inicjuj i moderuj budowanie szerokiego partnerstwa, obejmującego administrację, radę, podmioty niepubliczne, szkoły, kluby, biznes i zaangażowanych mieszkańców.
• Doprowadź do systematycznego zbierania lokalnych danych o czynnikach ryzyka i czynnikach chroniących – lokalnej inwentaryzacji, w CTC badania ankietowego młodzieży – i zadbaj, by wyniki stały się podstawą planowania profilaktyki, na przykład we właściwej komisji rady.
• Zabiegaj o odpowiednie finansowanie i obsadę kadrową pracy profilaktycznej w budżecie gminy i pozyskuj dodatkowe środki tam, gdzie ramy ustawowe w twoim kraju je przewidują, czy to od ubezpieczycieli zdrowotnych, władz regionalnych czy programów krajowych.
• Dąż do tego, by poszczególne wydziały – ds. młodzieży, szkół, spraw społecznych, zdrowia, planowania przestrzennego – uzgodniły swoje działania w ramach zintegrowanej strategii profilaktycznej.
• Pielęgnuj kulturę przyjazną zaangażowaniu, aktywnie szukaj współpracy ze społeczeństwem obywatelskim i publicznie doceniaj pracę wolontariuszy.
• Rozumiej profilaktykę jako proces ciągły i dbaj o trwałe umocowanie stworzonych struktur i strategii, wykraczające poza pojedyncze kadencje.

Wnioski: przywództwo, współpraca i zaangażowanie jako klucz

Profilaktyka i wspieranie pozytywnego rozwoju młodych ludzi to centralne zadania lokalne, a osoba kierująca gminą ponosi wyjątkową odpowiedzialność za ich powodzenie. To zadanie przywódcze może się udać tylko w sojuszu. Naukowo ugruntowane ramy, takie jak pozytywny rozwój młodzieży, i strategie wdrożeniowe, takie jak Communities That Care, oferują cenne narzędzia. Ich potencjał ujawnia się dopiero we współdziałaniu ze szczególnymi atutami europejskiego samorządu lokalnego: gminą zdolną do działania pod politycznym przywództwem, ugruntowanymi służbami dla dzieci i młodzieży oraz niezbędną siłą zaangażowania obywatelskiego. Zadaniem lokalnego przywództwa jest aktywnie kształtować to współdziałanie, zawiązywać partnerstwa i wyznaczać kurs na gminę nastawioną na profilaktykę i stwarzającą możliwości – inwestycję, która w przyszłości społeczności zwraca się wielokrotnie.