A prevenção é tarefa do presidente da câmara: o papel de liderança do poder local no desenvolvimento positivo dos jovens

Introdução: responsabilidade local pela próxima geração

O futuro de uma sociedade enraíza-se no bem-estar das suas crianças e dos seus jovens. Assegurar o seu desenvolvimento positivo não é uma tarefa periférica, mas uma obrigação central, e em lado nenhum tanto como ao nível local. Para quem está à frente de um município (o presidente da câmara, o líder do executivo, o presidente do conselho executivo, seja qual for o cargo a que o sistema de cada país atribui a direção executiva), isto cria uma responsabilidade particular. A prevenção e o desenvolvimento saudável dos jovens são, no sentido mais literal, uma responsabilidade de topo.

Conceitos reconhecidos internacionalmente, como o desenvolvimento positivo dos jovens, e estratégias de implementação construídas sobre eles, como o Communities That Care (CTC), oferecem quadros cientificamente fundamentados e testados na prática para assumir essa responsabilidade. Desviam a atenção de uma visão centrada apenas nos défices para o reforço sistemático dos fatores de proteção, das competências e dos ambientes de apoio.

Este artigo apoia-se na investigação sobre o desenvolvimento positivo dos jovens e sobre o CTC (Catalano & Hawkins, 1996; Catalano et al., 2019; Kuklinski et al., 2021) e no que se sabe sobre o poder local e o envolvimento cívico na Europa. Examina o papel central de quem dirige uma autarquia na implementação de estratégias de prevenção abrangentes. Como pode a liderança local moldar a prevenção com eficácia, e que parte cabe à assembleia eleita, à administração e à sociedade civil?

O desenvolvimento positivo dos jovens e o Modelo de Desenvolvimento Social como bússola

Para desempenhar eficazmente o papel de liderança na prevenção, um dirigente precisa de uma compreensão clara de como surge o desenvolvimento positivo. O desenvolvimento positivo dos jovens oferece um quadro de referência valioso. Não visa apenas proteger os jovens dos riscos, mas promover ativamente o seu desenvolvimento. O foco está na construção de competência (social, emocional, cognitiva), no fortalecimento da confiança e de uma identidade positiva, na promoção de ligações fortes à família, à escola e à comunidade, no enraizamento de valores pró-sociais e do carácter, e no apoio a um contributo positivo para a sociedade e para o bem-estar (Lerner, 2000; Fernandes et al., 2021).

O Modelo de Desenvolvimento Social oferece uma explicação plausível dos mecanismos subjacentes (Catalano & Hawkins, 1996, 2002). Sustenta que os jovens aprendem padrões de comportamento, tanto pró-sociais como problemáticos, nos seus ambientes sociais: família, escola, grupo de pares e comunidade. Quatro fatores são decisivos para essa aprendizagem:

1. Oportunidades: existem ocasiões reais de envolvimento e interação significativos?
2. Competências: os jovens têm a competência social e emocional para aproveitar essas ocasiões?
3. Reconhecimento: recebem reações positivas e reforço pelo seu envolvimento e pelo seu comportamento pró-social?
4. Vinculação: desenvolvem-se, nesta base, vínculos sociais fortes a adultos e instituições positivos?

Quando estes processos correm bem, os jovens desenvolvem um vínculo a normas e valores pró-sociais, o que por sua vez contribui para um comportamento saudável e um desenvolvimento positivo. Se, pelo contrário, o ambiente oferece oportunidades de comportamento-problema, e as competências correspondentes são aprendidas e reconhecidas, formam-se vínculos a grupos e normas problemáticos. O modelo deixa assim claro que a prevenção tem de trabalhar sobre os quatro fatores para promover o desenvolvimento positivo. Para quem tem responsabilidade local, fornece a razão pela qual é necessária uma abordagem abrangente, orientada para a criação de ambientes de apoio.

O município

O município (uma cidade, um concelho rural, um distrito, uma freguesia de uma grande cidade) é o lugar natural onde os processos do Modelo de Desenvolvimento Social se desenrolam e onde estratégias de prevenção abrangentes como o CTC têm de ser enraizadas. É o espaço de vida imediato dos jovens, e detém as estruturas e os recursos decisivos. Em toda a Europa, o princípio é o mesmo, mesmo onde o detalhe constitucional difere. A Carta Europeia de Autonomia Local, ratificada nos Estados-membros do Conselho da Europa, define a autonomia local como «the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population», o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos, e acrescenta que as responsabilidades públicas devem, em geral, ser exercidas pelas autoridades mais próximas do cidadão (Conselho da Europa, 1985, artigos 3.º e 4.º).

A divisão exata das tarefas varia de país para país, mas as áreas que importam para o desenvolvimento positivo dos jovens cabem, total ou maioritariamente, ao poder local quase em toda a parte:

• a provisão e o funcionamento de creches, jardins de infância e escolas, ou pelo menos dos edifícios, dos transportes e do ambiente escolar mais amplo;
• o dever legal de apoiar os jovens e as famílias e de os proteger de danos, exercido através dos serviços de infância e família;
• as atividades de juventude de acesso livre, as instalações desportivas, as instituições culturais e as bibliotecas;
• um ambiente de vida seguro, incluindo a segurança comunitária e, em muitos países, uma polícia municipal;
• habitação, transportes e espaço público.

Quem está à frente do município tem a tarefa de dirigir e coordenar estes serviços variados, de modo que contribuam o melhor possível para o desenvolvimento positivo dos jovens. Isso exige uma perspetiva transversal aos departamentos e a capacidade de desfazer silos dentro da administração. Estratégias como o CTC, que assentam num levantamento local dos fatores de risco e dos fatores de proteção e exigem um planeamento conjunto para lá das fronteiras departamentais, oferecem um quadro metodológico adequado. Onde existe um sistema de dois níveis, o nível superior (o distrito, a província, a região) desempenha muitas vezes um papel de coordenação importante para os municípios que o integram, agregando tarefas de nível superior e exercendo supervisão.

A assembleia e as suas comissões: parceiras que abrem caminho

Estratégias de prevenção ambiciosas não podem ser implementadas sem apoio político. Quem dirige o município trabalha na interface entre a administração e a política e tem, por isso, de mobilizar ativamente o apoio político.

O órgão político central é a assembleia eleita. Decide o orçamento municipal, aprova regulamentos e define as orientações estratégicas. O seu consentimento é indispensável para enraizar e financiar o CTC, e em vários países europeus uma deliberação formal da assembleia é a condição prévia para que um município possa sequer participar. Aqui é preciso persuasão, e o argumento é bom: a prevenção é um investimento rentável no futuro do município (ver Kuklinski et al., 2021, sobre a relação custo-benefício do CTC).

De particular importância estratégica é a comissão da assembleia responsável pelas crianças e pelos jovens, seja qual for o seu nome local: uma comissão de infância e juventude, um conselho municipal de juventude, uma comissão de educação e ação social. Nalguns países, a sua composição é invulgarmente adequada à prevenção. A comissão de apoio à juventude prevista na lei alemã, por exemplo, dá às entidades do setor não lucrativo que prestam serviços de juventude lugares com direito de voto ao lado dos eleitos e dos técnicos, de modo que o lado público e o lado solidário dos serviços de infância planeiam em conjunto por força da lei. Onde quer que o sistema local permita algo semelhante, esta comissão é o lugar ideal para formar a coligação local de que o CTC precisa, e para transformar o planeamento legal dos serviços de infância num processo estratégico e baseado em dados, no sentido do CTC. Quem dirige o município deve apoiar ativamente o seu trabalho e recorrer à sua competência. O desafio é manter o foco político nos objetivos de longo prazo da prevenção, que também compensam financeiramente, apesar das finanças municipais apertadas e, em muitos lugares, da participação decrescente nas eleições autárquicas.

O envolvimento cívico: a aliança indispensável

O terceiro pilar de uma estratégia local de prevenção bem-sucedida é a sociedade civil. O envolvimento cívico, a ação voluntária e de interesse público dos residentes, é muito mais do que um complemento simpático; é um recurso indispensável e a expressão de uma democracia viva.

Para a liderança local, isto significa cultivar uma cultura de reconhecimento e de parceria:

• As pessoas envolvidas em clubes, iniciativas, organizações juvenis e redes informais de vizinhança oferecem aos jovens um manancial de oportunidades de envolvimento. Como mentores, treinadores ou responsáveis por projetos, contribuem diretamente para a execução das medidas de prevenção.
• As organizações da sociedade civil são parceiras importantes na coligação CTC local. A sua competência, a sua proximidade ao quotidiano e as suas redes são essenciais para um planeamento e uma implementação ajustados às necessidades reais. A cooperação entre os serviços públicos e as entidades do setor solidário é um elemento central.
• A participação ativa fortalece a confiança, as redes e a coesão no município, o capital social descrito por Putnam (2000). Esta base social é central para o sucesso de qualquer estratégia local, prevenção incluída.

A tarefa de quem dirige o município é criar boas condições para o envolvimento, promover a cooperação e tornar o trabalho dos voluntários visível e valorizado. Os pontos de contacto municipais para o voluntariado (bancos locais de voluntariado e agências de voluntariado) podem ser estruturas de apoio importantes.

Implicações práticas para a liderança local

Da perspetiva «a prevenção é tarefa do presidente da câmara» decorrem tarefas de liderança concretas:

• Declarar a prevenção uma responsabilidade de topo, dar-lhe prioridade de forma visível e defini-la como tarefa estratégica transversal aos departamentos.
• Iniciar e moderar ativamente a construção de uma parceria ampla, que inclua a administração, a assembleia, as entidades do setor solidário, as escolas, os clubes, as empresas e os residentes envolvidos.
• Impulsionar a introdução de uma recolha sistemática de dados locais sobre os fatores de risco e de proteção, (o levantamento local, que no CTC é o inquérito aos jovens) e garantir que os resultados servem de base ao planeamento da prevenção, por exemplo na comissão competente da assembleia.
• Insistir num financiamento e numa dotação de pessoal adequados para o trabalho de prevenção no orçamento municipal, e assegurar financiamento adicional onde o quadro legal do seu país o preveja, seja de seguradoras de saúde, do governo regional ou de programas nacionais.
• Trabalhar para que os vários departamentos (juventude, escolas, ação social, saúde, urbanismo) alinhem as suas medidas numa estratégia de prevenção integrada.
• Cultivar uma cultura favorável ao envolvimento, procurar ativamente a cooperação com a sociedade civil e reconhecer publicamente o trabalho dos voluntários.
• Entender a prevenção como um processo contínuo e cuidar do enraizamento duradouro das estruturas e estratégias criadas, para além dos mandatos individuais.

Conclusão: liderança, cooperação e envolvimento como chave

A prevenção e a promoção do desenvolvimento positivo dos jovens são tarefas locais centrais, e quem dirige o município tem uma responsabilidade extraordinária pelo seu sucesso. Essa tarefa de liderança só pode ter sucesso em aliança. Quadros cientificamente fundamentados como o desenvolvimento positivo dos jovens e estratégias de implementação como o Communities That Care oferecem instrumentos valiosos. O seu potencial só se revela em interação com as forças particulares do poder local europeu: um município capaz de agir sob liderança política, serviços consolidados para crianças e jovens, e a força indispensável do envolvimento cívico. Cabe à liderança local moldar ativamente essa interação, forjar parcerias e definir o rumo para um município preventivo e capacitador, um investimento que rende muitas vezes o seu valor no futuro da comunidade.