Sissejuhatus: kohalik vastutus järgmise põlvkonna eest
Ühiskonna tulevik on juurdunud laste ja noorte heaolus. Nende positiivse arengu tagamine ei ole kõrvalülesanne, vaid keskne kohustus, ja nähtavamalt kui kusagil mujal just kohalikul tasandil. Inimesele kohaliku omavalitsuse etteotsas – linnapeale, vallavanemale, juhatuse esimehele, olenevalt sellest, millisele ametikohale riigi süsteem täidesaatva juhtimise annab – tähendab see erilist vastutust. Ennetus ja noorte tervislik areng on kõige otsesemas mõttes juhtkonna asi.
Rahvusvaheliselt tunnustatud kontseptsioonid, nagu , ja neile tuginevad elluviimisstrateegiad, nagu Communities That Care (CTC), pakuvad teaduslikult põhjendatud ja praktikas järele proovitud raamistikke selle vastutuse kandmiseks. Need suunavad tähelepanu ainult puudujääkidelt eemale ning kaitsetegurite, oskuste ja toetavate keskkondade süsteemse tugevdamise poole.
Artikkel tugineb positiivse noorte arengu ja CTC uuringutele (Catalano & Hawkins, 1996; Catalano jt, 2019; Kuklinski jt, 2021) ning teadmistele kohaliku omavalitsuse ja kodanikuaktiivsuse kohta Euroopas. See uurib kohaliku omavalitsuse juhi keskset rolli igakülgsete ennetusstrateegiate elluviimisel. Kuidas saab kohalik juhtimine ennetust tulemuslikult kujundada ja millist osa etendavad valitud volikogu, ametkond ja kodanikuühiskond?
Positiivne noorte areng ja sotsiaalse arengu mudel kompassina
Et täita ennetuse juhtrolli tulemuslikult, peab juht selgelt aru saama, kuidas positiivne areng tekib. Väärtusliku raamistiku pakub positiivne noorte areng. See ei taotle üksnes noorte kaitsmist riskide eest, vaid nende arengu aktiivset edendamist. Rõhk on pädevuse (sotsiaalse, emotsionaalse, kognitiivse) kujundamisel, enesekindluse ja positiivse identiteedi tugevdamisel, tugevate sidemete loomisel perekonna, kooli ja kogukonnaga, prosotsiaalsete väärtuste ja iseloomu kinnistamisel ning positiivse panuse toetamisel ühiskonda ja heaolusse (Lerner, 2000; Fernandes jt, 2021).
pakub usutavat selgitust aluseks olevatele mehhanismidele (Catalano & Hawkins, 1996, 2002). Selle kohaselt õpivad noored käitumismustreid, nii prosotsiaalseid kui ka probleemseid, oma sotsiaalses keskkonnas: perekonnas, koolis, eakaaslaste rühmas ja kogukonnas. Selle õppimise jaoks on otsustavad neli tegurit:
- Võimalused: kas on tegelikke võimalusi sisukaks kaasatuseks ja suhtlemiseks?
- Oskused: kas noortel on sotsiaalne ja emotsionaalne pädevus neid võimalusi kasutada?
- Tunnustamine: kas nad saavad oma kaasatuse ja prosotsiaalse käitumise eest positiivset tagasisidet ja tugevdust?
- Seotus: kas selle alusel kasvavad tugevad sotsiaalsed sidemed positiivsete täiskasvanute ja institutsioonidega?
Kui need protsessid kulgevad hästi, tekib noortel side prosotsiaalsete normide ja väärtustega, mis omakorda soodustab tervislikku käitumist ja positiivset arengut. Kui keskkond pakub aga võimalusi probleemkäitumiseks ning vastavaid oskusi õpitakse ja tunnustatakse, tekivad sidemed problemaatiliste rühmade ja normidega. Mudel teeb seega selgeks, et positiivse arengu edendamiseks peab ennetus tegutsema kõigi nelja teguri kallal. Neile, kes kannavad kohalikku vastutust, annab see põhjenduse, miks on vaja igakülgset lähenemisviisi, mille eesmärk on kujundada toetavaid keskkondi.
Kohalik omavalitsus
Kohalik omavalitsus – linn, maapiirkonna vald, maakond, linnaosa – on loomulik koht, kus sotsiaalse arengu mudeli protsessid toimuvad ja kus igakülgsed ennetusstrateegiad, nagu CTC, tuleb ankurdada. See on noorte vahetu elukeskkond ning siin asuvad otsustavad struktuurid ja ressursid. Kogu Euroopas on põhimõte sama, ka seal, kus põhiseaduslikud üksikasjad erinevad. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, mille Euroopa Nõukogu liikmesriigid on ratifitseerinud, määratleb kohaliku omavalitsuse kui „kohalike omavalitsusasutuste õigust ja suutlikkust korraldada ja juhtida seaduse piires, omal vastutusel ja kohaliku elanikkonna huvides olulist osa avalikest asjadest“ ning lisab, et avalikke ülesandeid peaksid üldiselt täitma kodanikule kõige lähemal asuvad asutused (Euroopa Nõukogu, 1985, artiklid 3 ja 4).
Ülesannete täpne jaotus on riigiti erinev, kuid positiivse noorte arengu seisukohast olulised valdkonnad kuuluvad peaaegu kõikjal täielikult või suures osas kohaliku omavalitsuse pädevusse:
- alusharidusasutuste ja koolide pidamine ja haldamine või vähemalt hoonete, transpordi ja laiema koolikeskkonna korraldamine;
- seadusjärgne kohustus toetada noori ja peresid ning kaitsta neid kahju eest, mida täidetakse laste- ja perekonnateenuste kaudu;
- avatud noorsootöö, spordirajatised, kultuuriasutused ja raamatukogud;
- turvaline elukeskkond, sealhulgas kogukonna turvalisus ja paljudes riikides munitsipaalpolitsei;
- elamumajandus, transport ja avalik ruum.
Kohaliku omavalitsuse juhi ülesanne on neid mitmekesiseid teenuseid juhtida ja koordineerida nii, et need aitaksid võimalikult hästi kaasa noorte positiivsele arengule. See eeldab valdkondadeülest vaadet ja oskust murda ametkonnasisest killustatust. Strateegiad nagu CTC, mis tuginevad ja kohalikule kaardistamisele ning nõuavad osakondade piire ületavat ühist planeerimist, pakuvad sobivat metoodilist raamistikku. Kus on olemas kahetasandiline süsteem, etendab ülemine tasand – maakond, provints, piirkond – sageli olulist koordineerivat rolli selle piires asuvate omavalitsuste jaoks, koondades kõrgema taseme ülesandeid ja teostades järelevalvet.
Volikogu ja selle komisjonid: partnerid ja teerajajad
Ambitsioonikaid ennetusstrateegiaid ei saa ellu viia ilma poliitilise toetuseta. Kohaliku omavalitsuse juht töötab ametkonna ja poliitika lõikumiskohas ning peab seetõttu poliitilist toetust aktiivselt koondama.
Keskne poliitiline organ on valitud volikogu. See otsustab eelarve, võtab vastu määrused ja seab strateegilised suunised. Selle nõusolek on CTC ankurdamiseks ja rahastamiseks möödapääsmatu ning mitmes Euroopa riigis on ametlik volikogu otsus eeltingimus, et omavalitsus saaks üldse osaleda. Siin on vaja veenda ja argument on hea: ennetus on väärtuslik investeering omavalitsuse tulevikku (vt Kuklinski jt, 2021, CTC kulu-tulu suhte kohta).
Erilise strateegilise tähtsusega on volikogu laste ja noortega tegelev komisjon, olenemata sellest, kuidas seda kohapeal nimetatakse: lastekaitse komisjon, noorsootöö komisjon, haridus- ja sotsiaalkomisjon. Mõnes riigis sobib selle koosseis ennetuseks erakordselt hästi. Näiteks Saksamaa seadusjärgne noorsoohoolekande komisjon annab noorsootööteenuste vabatahtliku sektori pakkujatele hääleõiguslikud kohad volikogu liikmete ja ametnike kõrval, nii et laste- ja noorteteenuste avalik ja vabatahtlik pool planeerivad seaduse alusel koos. Kus kohalik süsteem lubab midagi sarnast, on see komisjon ideaalne koht CTC jaoks vajaliku kohaliku koostöövõrgustiku loomiseks ning laste- ja noorteteenuste seadusjärgse planeerimise muutmiseks andmepõhiseks strateegiliseks protsessiks CTC mõttes. Kohaliku omavalitsuse juht peaks selle tööd aktiivselt toetama ja kasutama selle kompetentsi. Väljakutse on hoida poliitiline tähelepanu ennetuse pikaajalistel eesmärkidel, mis tasuvad end ka rahaliselt ära, hoolimata omavalitsuste napist rahastusest ja paljudes kohtades langevast osavõtust kohalikel valimistel.
Kodanikuaktiivsus: möödapääsmatu liit
Eduka kohaliku ennetusstrateegia kolmas tugisammas on kodanikuühiskond. Kodanikuaktiivsus – elanike vabatahtlik, ühiskonnamõtteline tegevus – on palju enamat kui kena lisa; see on möödapääsmatu ressurss ja elava demokraatia ilming.
Kohalikule juhtimisele tähendab see tunnustus- ja partnerluskultuuri kujundamist:
- Klubides, algatustes, noorteorganisatsioonides ja mitteformaalsetes naabruskonna võrgustikes tegutsevad inimesed pakuvad noortele rohkesti võimalusi kaasatuseks. Mentorite, treenerite või projektide toetajatena aitavad nad otseselt kaasa ennetusmeetmete elluviimisele.
- Kodanikuühiskonna organisatsioonid on olulised partnerid kohalikus CTC koostöövõrgustikus. Nende teadmised, lähedus igapäevaelule ja võrgustikud on olulised, et planeerimine ja elluviimine vastaksid tegelikule vajadusele. Avalike teenuste ja vabatahtlike pakkujate koostöö on keskne element.
- Aktiivne osalemine tugevdab usaldust, võrgustikke ja ühtekuuluvust omavalitsuses, ehk sotsiaalset kapitali, mida kirjeldas Putnam (2000). See sotsiaalne alus on iga kohaliku strateegia, sealhulgas ennetuse, edu jaoks keskse tähtsusega.
Kohaliku omavalitsuse juhi ülesanne on luua hea pinnas kaasatuseks, edendada koostööd ning teha vabatahtlike töö nähtavaks ja väärtustatuks. Olulisteks tugistruktuurideks võivad olla kohalikud vabatahtlike kontaktpunktid – vabatahtlike keskused ja agentuurid.
Praktilised järeldused kohalikule juhtimisele
Vaatenurgast „ennetus on linnapea töö“ järelduvad konkreetsed juhtimisülesanded:
- Ennetuse kuulutamine juhtkonna asjaks – selle nähtav prioriseerimine – ning selle määratlemine valdkondadeülese strateegilise ülesandena.
- Laia partnerluse loomise aktiivne algatamine ja modereerimine, mis hõlmab ametkonda, volikogu, vabatahtlikke pakkujaid, koole, klubisid, ettevõtlust ja kaasatud elanikke.
- Riski- ja kaitsetegurite süstemaatilise kohaliku andmekogumise sisseseadmise edasiviimine – kohalik kaardistamine, CTC-s noorteuuring – ning tagamine, et tulemused on ennetuse planeerimise alus, näiteks vastavas volikogu komisjonis.
- Ennetustöö piisava rahastamise ja töötajatega varustamise eest seismine omavalitsuse eelarves ning lisarahastuse kindlustamine seal, kus see on oma riigi õigusliku raamistiku alusel võimalik, olgu tervisekindlustajatelt, regionaalvalitsuselt või riiklikest programmidest.
- Eri osakondade – noorsootöö, koolid, sotsiaalvaldkond, tervis, linnaplaneerimine – suunamine oma meetmeid ühtses ennetusstrateegias kooskõlastama.
- Kaasatust soosiva kultuuri kujundamine, koostöö aktiivne otsimine kodanikuühiskonnaga ja vabatahtlike töö avalik tunnustamine.
- Ennetuse mõistmine pideva protsessina ja loodud struktuuride ning strateegiate püsiva ankurdamise eest hoolitsemine, ka üksikutest ametiaegadest kaugemale.
Kokkuvõte: juhtimine, koostöö ja kaasatus võtmena
Ennetus ja noorte positiivse arengu edendamine on kesksed kohalikud ülesanded ning kohaliku omavalitsuse juhil on nende edu eest silmapaistev vastutus. See juhtimisülesanne saab õnnestuda ainult liidus. Teaduslikult põhjendatud raamistikud, nagu positiivne noorte areng, ja elluviimisstrateegiad, nagu Communities That Care, pakuvad väärtuslikke vahendeid. Nende potentsiaal avaldub alles koosmängus Euroopa kohaliku omavalitsuse eripäraste tugevustega: poliitilise juhtimise all tegutsemisvõimeline omavalitsus, väljakujunenud lastele ja noortele suunatud teenused ning kodanikuaktiivsuse möödapääsmatu jõud. Kohaliku juhtkonna ülesanne on seda koosmängu aktiivselt kujundada, luua partnerlusi ja seada suund ennetavale, võimestavale omavalitsusele – investeeringule, mis tasub end tulevikus kogukonna jaoks mitmekordselt ära.
Kirjandus
Catalano, R. F., & Hawkins, J. D. (1996). The social development model: A theory of antisocial behavior. In J. D. Hawkins (Ed.), Delinquency and crime: Current theories (pp. 149–197). Cambridge University Press.
Catalano, R. F., & Hawkins, J. D. (2002). Response from authors to comments on “Positive youth development in the United States: Research findings on evaluations of positive youth development programs”. Prevention and Treatment, 5(1), Article 20. https://doi.org/10.1037/1522-3736.5.1.520r
Catalano, R. F., Skinner, M. L., Alvarado, G., Kapungu, C., Reavley, N., Patton, G. C., Jessee, C., Plaut, D., Moss, C., Bennett, K., Sawyer, S., Sebany, M., Sexton, M., Olenik, C., & Petroni, S. (2019). Positive youth development programs in low- and middle-income countries: A conceptual framework and systematic review of efficacy. Journal of Adolescent Health, 65(1), 15–31. https://doi.org/10.1016/j.jadohealth.2019.01.024
Council of Europe. (1985). European Charter of Local Self-Government (European Treaty Series No. 122). Council of Europe. coe.int
Fernandes, D., Pivec, T., Dost-Gözkan, A., Uka, F., Gaspar de Matos, M., & Wiium, N. (2021). Global overview of youth development: Comparison of the 5 Cs and developmental assets across six countries. Frontiers in Psychology, 12, Article 685316. https://doi.org/10.3389/fpsyg.2021.685316
Kuklinski, M. R., Oesterle, S., Briney, J. S., & Hawkins, J. D. (2021). Long-term impacts and benefit-cost analysis of the Communities That Care prevention system at age 23, 12 years after baseline. Prevention Science, 22(4), 452–463. https://doi.org/10.1007/s11121-021-01218-7
Lerner, R. M. (2000). Developing civil society through the promotion of positive youth development. Journal of Developmental and Behavioral Pediatrics, 21(1), 48–49.
Putnam, R. D. (2000). Bowling alone: The collapse and revival of American community. Simon & Schuster.